9月18日，湖北省宜昌市衛計委網站掛出一封《關于實施“全面兩孩”政策致市直機關事業單位全體共產黨員共青團員的公開信》(以下簡稱“公開信”)，這份加蓋了8個單位公章的紅頭文件，呼吁公職人員生二孩，“年輕的同志要從我做起，年老的同志要教育和督促自己的子女”。

公開信甫經曝光，即引發熱議，網友質疑政府部門通過紅頭文件的形式鼓勵生育是否合適，21日晚，新京報記者發現這封公開信已從宜昌衛計委官網上消失。

宜昌進入超低生育水平

新京報記者注意到，該公開信的發文單位包括宜昌市衛計委、宜昌市教育局、宜昌市總工會等8家單位，公開信的對象為“市直機關、事業單位全體共產黨員、共青團員同志們”。

公開信寫道，“進入新世紀以來，我市人口形勢發生深刻變化。全市呈現超低生育水平，平均每個婦女生育的子女數不足1人。如果這種現象持續下去，會給我市經濟社會發展和群眾家庭幸福帶來極大風險和危害，直接后果就是獨生子女家庭風險加劇、人口老齡化、勞動力資源短缺和城市化進程滯后，進而影響勞動生產率與城市的綜合競爭力。”

新京報記者查閱資料發現，宜昌從2000年開始就進入超低生育水平，近些年生育率還在持續下降。隨著二孩政策的逐步實施，該地區的生育率并沒有發生明顯的反彈。

希望公職人員做表率

宜昌市衛計委計劃生育指導科科長陳天明在接受媒體采訪時表示，全面二孩出臺后，2016年3-8月，宜昌市政協聯合有關專家做了一項調研，發現宜昌人的生育二孩意愿并不強烈，許多老百姓仍在觀望，擔心生下二孩后的醫療、教育等服務是否跟得上，“為了打消這一顧慮，我們號召公職人員帶頭生下二孩作為表率，逐漸形成生育小氣候”。

公開信還提到了一些鼓勵生育二孩的具體措施，如“開展二孩生育全程免費服務;進一步延長產假，建立免費婚檢、免費孕前優生健康檢查假期制度;合理規劃和配置公共服務資源，擴大嬰幼保育和教育容量;加大醫療保健機構婦產科、兒科服務供給，加強對高齡孕產婦和不孕不育人群的服務指導等。”

此外，公開信還聲稱，“宣傳生育兩個子女的好處和一個子女的風險，激發群眾特別是育齡婦女對生育二孩的認同感。”

“公開信只是喊口號”

昨日，一位宜昌市公務員接受記者采訪表示，公開信的倡議和呼吁只是喊口號，鼓勵生育應該出臺優惠的。如果經濟條件允許，年輕些的公職人員還是愿意生的。如果能落實生育假、陪產假等政策或出臺補貼就更好了。

她說，僅呼吁和倡議是沒有用的，不管倡議與否，不想生或者猶豫的公職人員，不會因為一個倡議就改變決定。

這位公務員認為，有一個現實問題就是生育險不能個人買，只能單位集體購買。在當地，一些企業的落實情況比較好，反而是一些機關事業單位并沒有集中購買，而是根據各單位情況給予補貼。因此有些單位沒落實的公職人員就享受不到生育補貼。

她呼吁機關事業單位落實集體購買生育險，雖然錢不多，但能體現政策關懷。

追問

1 用紅頭文件發公開信合適嗎?

“這個紅頭文件有點奇葩”

紅頭文件是什么?北京大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任姜明安的定義是:行政法規、規章以外的，各級政府和政府部門發布的具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規范性文件”。

長期以來，我國并沒有關于“紅頭文件”管理的具體法律法規，“紅頭文件”的制定狀況混亂。此外，“紅頭文件”被任性濫用的案例比比皆是，甚至存在“違法現象”。

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱表示，他并不認可這種做法。“這個紅頭文件有點奇葩，提高生育意愿有很多方式，發紅頭文件方式有點作秀”。

汪玉凱認為，育齡夫婦考慮生二孩涉及很多原因，很多夫婦是在權衡利弊后作出的決定。“不是說發一個紅頭文件，他們就要馬上生二孩。這個文件只能起到號召的作用，生育意愿并不以發文者的主觀意志來決定”。

他認為，紅頭文件通常是有政策指向性的，也有很強的政策界限。這不能在施政過程中想發就發，如果濫用紅頭文件，其權威性就會大打折扣。此外，發布紅頭文件應該有一定的流程和程序，不應該腦袋一拍就發個文件。

汪玉凱說，倡議生二孩不太適合用紅頭文件來實現，這不是很嚴肅。宣傳國家政策有很多種方式，讓黨員和團員帶頭生二孩，于情于理都說不通。

2 如何提高居民生育意愿?

“需要提供種種配套政策”

“全面二孩”政策出臺后，預期中的生育高峰并未到來。與此同時，多份調查顯示民間生育意愿不足。

北京大學社會學系教授陸杰華認為，宜昌公開信是生育率下降的縮影，其他地區也不同程度有這樣的問題。全面二孩放開后，一些地方的生育率不一定能達到預期，面臨的困難比較大。

他認為，宜昌公開信是一個理念改變的積極信號，然而光靠呼吁和公開信是遠遠不夠的。提高生育意愿，需要為育齡婦女提供生育二孩的種種配套政策，也應該在產假方面做出相應的調整。

中南財經政法大學公共管理學院副教授石智雷曾赴湖北宜昌調研生育現狀，他認為，生育行為和生育水平存在的明顯地區差異，應改變過去各個省份“一刀切”的人口政策，根據不同地區人口規模和綜合承載力，制定差別化的人口生育政策，分類有序完成“按照政策進行生育”的目標。

他表示，雖然全國整體處于穩定低生育水平，但不同地區的社會、經濟發展與生育意愿存在較大的差異性。在經濟較為發達而生育率水平過低的地區，公共服務較為充足，但是二孩生育成本往往較高，人們響應“二孩政策”積極性有限。

石智雷認為，適當的優惠性或扶持性政策能夠進一步刺激人們的生育意愿;在生育水平較高、生育意愿較強的區域，人口政策可以適當從緊。